Regeringens »hypotetiske« beslutnings-grundlag
GYLLEGATE – Grundlaget for regeringens beslutning om landbrugspakken var hypotetisk. Man skulle tro, at denne påstand kom fra kritiske røster med henvisning til spin og misvisende beregningsmodeller. Det vil nok overraske de fleste, at Miljø- og Fødevareministeriet selv har betegnet regeringens beslutningsgrundlag som hypotetisk. Det gjorde ministeriet i en klagesag om hemmeligholdelse.
Esben Lunde Larsen: Miljømål må ikke forringe landbrugets konkurrencevilkår. Foto: Colourbox
Af Oluf Jørgensen, offentlighedsrådgiver og forskningschef emeritus
Emissioner til miljøet er et vigtigt begreb i miljøoplysningsloven, der har særlige regler om aktindsigt for miljøoplysninger. Undtagelser bl.a. for forretningsoplysninger og beslutningsprocesser kan ikke bruges til at hemmeligholde oplysninger om emissioner til miljøet jf. miljøoplysningsloven § 2, stk. 5.
Miljøoplysningsloven bygger på EU-direktivet om offentlig adgang til miljøoplysninger, der har en tilsvarende kategoriske regel om offentlighed for oplysninger om emissioner til miljøet.
EU-domstolen
I slutningen af 2016 traf EU-domstolen to afgørelser, der giver vigtige pejlemærker for fortolkningen af begrebet emissioner til miljøet. EU-domstolens afgørelser handler om myndigheders grundlag for godkendelser af sprøjtemidler bl.a. Roundup.
EU-domstolen fastslår, at emissioner til miljøet ikke kun handler om faktiske udledninger, men også om forudsigelige udledninger. Kun oplysninger, der udelukkende er hypotetiske, falder uden for begrebet emissioner til miljøet.
Oplysninger, der har til formål at analysere virkninger af reelle eller forudsigelige emissioner kan ifølge EU-domstolen ikke betegnes som hypotetiske. Som eksempel på hypotetiske oplysninger, nævner domstolen oplysninger, der er uddraget af “prøver, der har til formål at undersøge virkningerne af brug af en dosis af det omhandlede produkt eller stof, der er klart større end den maksimale dosis, for hvilken der er udstedt en markedsføringsgodkendelse, og som vil blive brugt i praksis, eller i en højere koncentration” (C 442/14, præmis 90).
EU-dommenes præmisser har også betydning for andre miljøsager. To sager fra Folketingets Ombudsmand i efteråret 2017 handler om emissioner.
Gyllesagen
Forskningscenteret DCE ved Aarhus Universitet afslog at give DR aktindsigt i oplysninger dels om placeringen af marker, hvor der var fundet zink og kobber i større mængder, dels om placeringen af gyllebeholdere, hvor der var konstateret zink og kobber i gyllen.
I begrundelsen for afslaget blev henvist til, at universitet er afhængig af landmænds frivillige samarbejde, at aktindsigt ville bryde løfter om anonymitet og skade DCE’s forretning
En klage til Styrelsen for Institutioner og Uddannelsesstøtte ændrede ikke på afslaget. DR indbragte derefter sagen for Folketingets Ombudsmand og henviste til dommene fra EU-domstolen.
Ombudsmanden konkluderede, at oplysninger om indholdet af tungmetaller i gyllebeholdere og marker, handler om forudsigelige emissioner til miljøet.
Ifølge Aarhus Universitet er tungmetallerne i jorden ophobet gennem en årrække som resultater af en lang række kilder. Ombudsmanden lagde vægt på, at rapporten viser, at der er en påvirkning af zink og kobber fra gylle, og at oplysninger om restkoncentrationer i jorden derfor handler om emissioner til miljøet.
For så vidt angik målinger af indholdet i gyllebeholdere lagde ombudsmanden til grund, at gyllen er tænkt til at blive spredt ud på marker på et tidspunkt og derfor handler om forudsigelige emissioner til miljøet. Læs ombudsmandens udtalelse
Landbrugspakken
Kernespørgsmålene i landbrugspakken handler om hvilke konsekvenser de politiske beslutninger vil få for miljøet, og om beslutningsgrundlaget skal kunne hemmeligholdes.
Berlingske Tidende fik 17/5 2016 afslag fra Miljø- og Fødevareministeriet på aktindsigt i de fleste og vigtigste oplysninger i regeringens beslutningsgrundlag om landbrugspakken (møde i regeringens økonomiudvalg 9/12 2015). Berlingske Tidende indbragte afslaget for Folketingets Ombudsmand og henviste til dommene fra EU-domstolen.
Folketingets Ombudsmand fandt ikke, at han kunne tilsidesætte Miljø- og Fødevareministeriets vurdering af, at der ikke i dokumenterne var oplysninger om reelle og forudsigelige emissioner. Ombudsmanden var i tvivl og efterlyste yderligere retningslinjer bl.a. fra EU-domstolen.
Ministeriet og Ombudsmanden lagde vægt på, at der var stor usikkerhed om det endelige resultat af landbrugspakken og dermed også om de emissioner, der ville komme som følge af pakken. Ministeriet og ombudsmanden lagde bl.a. vægt på, at en række drøftelser med EU-Kommissionen kunne føre til ændringer. Læs ombudsmandens udtalelse
Forudsigelige eller hypotetiske emissioner
EU-dommene handlede direkte om beslutningsgrundlaget for myndigheders godkendelse af pesticider, men domstolens fortolkninger af begrebet »emissioner til miljøet« har også principiel betydning for andre miljøsager. Det ville være håbløst omstændeligt, hvis alle typer miljøsager skal en tur omkring EU-domstolen.
Gyllesagen handler om koncentrationer af tungmetaller i gylle og marker. Landbrugspakken handler om oplysninger i regeringens beslutningsgrundlag om konsekvenserne. Ingen af sagerne handler om direkte faktiske emissioner. Spørgsmålene er, om oplysninger handler om forudsigelige eller hypotetiske emissioner.
Oplysninger, der har til formål at analysere virkninger af reelle eller forudsigelige emissioner kan ifølge EU-domstolen ikke betegnes som hypotetiske. Som eksempel på hypotetiske oplysninger, nævner domstolen oplysninger fra prøver, der har til formål at undersøge virkninger af en dosis fra et stof, der er klart større end den maksimale dosis, som vil blive brugt i praksis (C 442/14, præmis 90).
Jeg er helt enig med Ombudsmanden, når han i gyllesagen skriver, at »eksemplet i præmis 90 vedrører en situation, hvor det fra starten er klart, at der ikke vil skulle ske emission til miljøet af den størrelse, som indgår i den pågældende prøve.«
Afgørelsen i sagen om landbrugspakken er vanskelig at forstå. Ifølge Miljø- og Fødevareministeriet handlede oplysningerne om de emissioner, der ville kunne ske som følge af landbrugspakken om »hypotetiske emissioner« i den forstand, som dette begreb var anvendt i dommene fra EU-Domstolen.
I så fald skulle oplysningerne, der indgik i regeringens beslutningsgrundlag, ikke have til formål at analysere virkninger af reelle og forudsigelige emissioner (C 442/14, præmis 89). Tilsyneladende erkender ministeriet, at oplysningerne var urealistiske.
Uanset om oplysningerne i beslutningsgrundlaget var urealistiske eller ej, så havde regeringens beslutning om landbrugspakken til formål at blive ført ud i livet.
Mulige ændringer som følge af forhandlinger med politiske partier og EU-Kommissionen ændrer ikke ved, at regeringens beslutning sigtede på at få reel betydning ligesom en myndigheds . godkendelse af sprøjtemidler. Alle beslutninger kan senere blive ændret, når der foreligger et nyt beslutningsgrundlag.
Offentlighedsreglernes formål
Offentlighed har til formål at sikre mulighed for offentlig kontrol og debat. Den ene af de to emissionssager ved EU-domstolen blev afgjort af domstolens øverste instans, der understregede, at formålet er:
- at fremme en mere effektiv inddragelse af offentligheden i beslutningsprocessen for derved at fremme de kompetente organers ansvarlighed i beslutningsprocessen og bidrage til offentlighedens bevidsthed om og støtte til de afgørelser, der vedtages. Imidlertid skal offentligheden med henblik på at kunne sikre, at de beslutninger, der træffes af de kompetente myndigheder på miljøområdet, er velbegrundede, og for at kunne deltage effektivt i beslutningsprocessen på miljøområdet have adgang til oplysninger, der gør det muligt for denne at kontrollere, om emissionerne er blevet vurderet korrekt, og skal sættes i stand til i rimeligt omfang at forstå den måde, hvorpå miljøet risikerer at blive påvirket af de nævnte emissioner (C-673/13P, præmis 80).
Usikkerhed om beslutningsgrundlaget betyder ikke, at oplysninger bliver hypotetiske i EU-dommenes forstand. Usikkerhed betyder tværtimod, at der er desto større behov for offentlighed.
En retssag er nu eneste mulighed for at få gennemført offentlighed for oplysninger om emissioner til miljøet, der indgår i regeringens beslutningsgrundlag. Under en retssag kan domstolen stille spørgsmål til EU-domstolen om fortolkning af begrebet emissioner til miljøet.
Efter min vurdering er det indlysende, at EU-domstolen vil klargøre, at oplysninger om emissioner i grundlaget for regeringens beslutning ikke kan hemmeligholdes. Det gælder uanset kvaliteten i beslutningsgrundlaget.
Artiklen er også bragt på Åbenhedstinget, hvor Oluf Jørgensen skriver om aktindsigt.
